国鉄分割民営化

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国鉄分割民営化（こくてつぶんかつみんえいか）とは、中曽根康弘内閣が実施した政治改革。 日本国有鉄道（国鉄）をJRとして6つの地域別の旅客鉄道会社（JR東日本・JR東海・JR西日本・JR北海道・JR四国・JR九州）と1つの貨物鉄道会社（JR貨物）などに分割し民営化するものである。これらの会社は1987年4月1日に発足した。

中曽根内閣は、それ以外に憲法改正や教育改革にも取り組もうとしたが、実現したのはこれだけだった。電電公社や日本専売公社、のちの日本道路公団や日本郵政公社民営化など、自由民主党による一連の民営化政策の目玉である。なお、分割・民営化に現場で辣腕を振るったのは、運輸大臣の三塚博だった。

目的

巨額債務の解消

東海道新幹線の建設費に端を発し、赤字ローカル線建設などによって膨れ上がった国鉄の長期債務は金利負担などによってもはや自力では返済不可能なほどに膨らんでおり、さらに東北新幹線及び上越新幹線などが建設されるに至り、国鉄にとって相当の負担となっていた。1982年8月2日の運輸省の1983年度概算要求の中で、債務補填の見返りとして職員の新規採用停止等が確認された（ただし1985年のみ「民営化後の幹部候補生」として大卒者のみ採用、翌年は再び大卒を含め採用中止）。一方、経営改善を理由に行なわれた度重なる国鉄の運賃値上げが乗客の「国鉄離れ」を進ませる結果となっていたことから、国民に対しては債務解消を国鉄分割民営化の最大の目的であると説明していた。但し、中曽根首相はその後、国鉄分割民営化の真の目的は、労働組合の解体にあったと述べている。

国労の解体

国鉄労働組合（国労）の解体。国鉄とJRは別会社とし、JRに国鉄職員の採用義務はないものとして、国労組合員をJRから意図的に排除した。当時の国労は10万人以上の組合員を抱える日本最大の労働組合であり、野党として大きな力を持っていた日本社会党（現社会民主党）の主要な支持母体である総評の中心的な存在でもあった。その一方、過激派セクトが組織に入り込み、一部セクトは公然と社会主義革命を主張する状態であった。しかも国労は彼らを自力で排除できなかった。国労を解体することで国労内部に入り込んだ過激派を排除するとともに、総評を弱体化させ、それによって左右両派の微妙な力関係の上に立つ社会党のバランスを崩し、左右対立に持ち込ませて組織を疲弊させることが国鉄分割民営化の一つの目的だったとされる。特定組合を潰すことを目的とするのは不当労働行為に該当するため、これらを総称して、分割民営化を批判する側からは「国家的不当労働行為」と呼ばれている。

国労は、サービス低下を理由に国民に分割・民営化反対を訴えた。政府側などは、本音はヤミ休暇・ヤミ休憩などに代表される民間企業ではあり得ない怠惰な労働環境の維持であると主張し、マスコミは相次いで国労批判のキャンペーンを張った。結果として、日頃国労組合員の横柄な態度に辟易していた国民からの賛意は全く得られなかった。また、動労と内々に交わしたスト戦術の放棄すら大会で決められないなど組織内の路線対立が顕著で当時の国労は意思統一が困難な状態に陥っていた。逆に国労や動労が中心となって起こした順法闘争は国鉄のサービスの低下につながり国民の怒りを買い[1]、利用者の「国鉄離れ」が進んだ。当初反対の立場を取っていた動労は末期に「雇用の確保」を理由として突然賛成に廻り、これが反対運動に止めを刺したと言われている。もっとも、こうした批判は、実際のJR採用者の取捨選択とは多分に矛盾があり（#経過）、結果として「国労解体」の口実に使われた面も強い。

別会社にしたのは、国労潰しだけではなく、配置転換を円滑に進める目的があった。国鉄のままでは、労働者の了解を取らない配転は違法になる。そこで、新会社11社への再就職という形を取り、応じなければ国鉄を引き継ぐ国鉄清算事業団に送られてしまうようにした。形式上新規採用なので、国鉄での配置は関係ないという理屈であった。

分割方法

全国一元の組織であった国鉄を地域ごとに分割することは、1つの会社の経営規模を小さくして経営層の目が行き届くようにするためのものであった。しかしながら、全国的に運営されている鉄道を複数の組織に分割することは多大な困難があった。

分割に際して考慮された事項は以下の通りである。

  • 1つの大都市において異なる会社へ直通する列車をできるだけ作らない。
  • 特急列車のように都市間輸送を行う列車をできるだけ同一会社に含むようにする。
  • 1つの路線をできるだけ1社で管轄する。
  • 3社以上の会社を経由する列車をなるべく少なくする。
  • 通過列車・通過旅客数のできるだけ少ない場所を境界点とする。

一方、考慮しないとされたことは以下の通りである。

  • 上下分離方式を採る。
  • 既存の鉄道管理局の境界で分割する。
  • 新幹線を別会社にする。
  • 都市交通のみを別会社にする。

様々な分割地点を案として出しながら、分割される会社の経営規模や要員数などを算出して検討が行われた。特に複雑に線路が絡み合い運行系統が設定されている本州については、2分割、3分割、4分割、5分割など分割する数についても検討され、それぞれにさらに分割点を様々に変えた検討がなされた。分割数を増やすと境界が増えて問題となることや、直通旅客数の多い東海道新幹線を途中で分断しづらいこと、鉄道工場や指令所を共用している東北新幹線と上越新幹線も分割しづらいことなどが勘案されて、最終的に3分割とする案が実施されることになった。

さらに、異なる会社へ直通する列車の乗務員の交代、車両の保守管理の担当、車両使用料の精算、運賃の計算と精算、担当する車両基地の割り振り、設備の分割と使用経費の分担など様々な問題に対して、新たなルールの制定が必要となった。

会社間の実際の分割場所は、境界駅の場内信号機外方（駅から見て外側）となった。1つの駅の設備については全て1つの会社で担当するという考え方としたためである。ただし熱海駅については、東海道本線上りの場内信号機が丹那トンネルの中にあることから、トンネルを1社の管轄に収めるために例外的にJR東海がこの場内信号機を管轄している。また亀山駅については、JR東海の管轄駅であるが、駅構内西側にある亀山機関区はJR西日本の路線となる関西本線亀山駅以西を担当していたため、JR西日本に帰属することになった。これは、廃止予定であった伊勢機関区が、この地域におけるJR東海の車両基地を維持するために一転して存続となるという副次的な効果をもたらした。

経過

革マル派を除く左翼陣営が結束して反対。 1985年11月29日には中核派が国電同時多発ゲリラ事件を起こして首都圏ほかの国電を1日麻痺状態に置いたが、中曽根内閣の決意は変わらなかったばかりか、国民世論は国鉄の分割・民営化を強く支持する結果となってしまった。公明党・民社党は自民党案に賛成し、社会党は分割に反対、日本共産党は分割・民営化そのものに反対した。

国労も、雇用確保のためにはやむなしと、執行部提案で条件付で分割・民営化を認める動議を提出。しかし当局側は、国労が各地で行っていた、地方労働委員会への不当労働行為申立ての取り下げ要求など、国労の全面降伏を求めたため、国労内の強硬派の反発が強く否決された。穏健派の執行部は総退陣（修善寺大会）し、分割・民営化容認派は国労を大挙して脱退。組織内対立が激しく組合としての意思統一すらできなくなっていた国労はついに自壊した形となった。国労は最後の機会を逸したと中曽根首相は高笑いしたという。国労が全面降伏すればそれでよし、拒否するなら容赦なく潰す方針だった。なお、国労を脱退した者はほぼ全員が採用され、国労にとどまった者は、能力に関係なく優先して排除された。従って、真面目に働いていることが内外に明らかな従業員であっても、国労に留まれば排除され、逆に国労を脱退すれば、それまでの勤務態度は不問に付される事態が全国で起こった。

また、国労組合員を余剰人員であるとして「人材活用センター」（人活）に隔離した。「人材活用」という名称とは裏腹に「教育」と称してまともに仕事もさせず飼い殺しにするという実体（廃レールでの文鎮作りや草むしりなど）が社会問題化したため、のちに「要員機動センター」と改称したが、このときの手法などが後のJR福知山線脱線事故の遠因となった日勤教育に取り入れられたといわれる。

赤字路線の廃止も進められた。1981年より、3次にわたって廃止対象となる特定地方交通線の選定が進められ、最終的に83線が選定された。沿線住民などの反対があったが、1983年の白糠線を皮切りに、45路線が廃止（バス転換）、36路線が第三セクター化、2路線が私鉄に譲渡され鉄道として存続した。民営化後の1990年、宮津線の第三セクター・北近畿タンゴ鉄道への転換、鍛冶屋線、大社線の廃止を最後に、各路線の処遇は決着した。かつての「赤字83線」廃止に比べると、かなり順調に廃止が進んだと言える。しかし、当時からほとんどの優等列車が経由していた伊勢線（現伊勢鉄道）が第三セクターへ転換されたりした一方、これらよりも利用率が低いにも関わらず独立した路線名を持っていない（他の線区の支線であった）がために廃止を免れる区間があったりと、廃止路線の選定については当時から「実態に一致しない」との声もあった。なお、私鉄に譲渡された2路線（下北交通大畑線、弘南鉄道黒石線）はその後赤字の増加などで廃止された。第三セクター化路線もふるさと銀河線は2006年4月で、神岡鉄道は2006年11月をもってそれぞれ全線廃止、のと鉄道は路線の大半を廃止している。一方、北近畿タンゴ鉄道のように電化したり、土佐くろしお鉄道のように新たに新線を開業させたりと、逆に成長した鉄道もある。

このほかに、上記した赤字路線の廃止などで余剰職員を多く抱え、なおかつ地域経済の衰退で雇用の機会に乏しい北海道・九州では職員配置の適正化を目的に、余剰職員を本州三大都市圏の電車区、駅、工場などに異動させる広域異動（後に東北・中国・四国も対象）が1986年5月 - 12月に行われ、さらに新会社発足前後には本州3社による広域採用が行われた。特に北海道の場合は、家族を含めて6000人以上が鉄道マン生活を維持していくために離道を余儀なくされた。この煽りを受け、1990年の国勢調査で北海道の総人口は、1920年の調査制度開始以来、初めて減少に転じてしまった。名寄市、音威子府村、追分町（現・安平町）、長万部町など国鉄を基幹産業としていた市町村で人口が大幅に減ったのはもちろん、旭川市、函館市、岩見沢市、稚内市など支庁を持つ中核都市までもが、道外異動による人口減の影響を受けている。

民営化後

影響

  • 関西圏など、従来私鉄優勢だった地域で、私鉄各社の経営が悪化した。競合するJR各線で輸送が大幅に改善されたことで乗客がJR各線に流れたことによるところが大きい。私鉄各社自身の問題として沿線の開発が成熟化し成長が限界に達したことや、後年のバブル崩壊・少子化など外的要因によるところもある。これは分割民営化による企業間競争の促進につがなっており、利用客からみればメリットであるが、私鉄側からみれば経営の疲労につながる負の側面ともいえる。
  • 地方での赤字路線廃止がいっそう促進された。但しこれについては、後年の法律改正による影響も大きいと考えられる。
  • 別会社になったことによって、JR各社間のつながりが薄れた。分割当初は、会社間をまたがる路線においても、従来通りの直通運転を行っていたが、近年になって、直通運転を中止し、接続駅での折り返しとなる例が多くなってきた。この為、複数のJR会社間にまたがる利用の場合、乗客は不便を強いられることが多くなった。また、複数の会社をまたがる寝台列車については、各社の思惑の違いから体質改善がほとんど進まず、また積極的な営業活動も行われなかったため、結果としてブルートレインの廃止が急速に進んだ。但し、阪神・淡路大震災後の復旧はJRグループの結束力で迅速に進められた。
  • 職員の横柄な態度は長らく国民の非難を浴びていたが、分割民営化直後の一時期、「民業となったことで対応は柔らかくなり、ようやくサービス業としての体をなすようになった」といわれた。但し、これについては異論があり、接客態度が良くなったのは、他社私鉄との厳しい競合にあるJR西日本管内での徹底した社員教育が目立つ程度であるともいわれる。また、全国的に駅の無人化や列車のワンマン化が、JR東日本管内ではみどりの窓口の無人化・遠隔端末化が進められつつあり、これをサービス低下だとする見方もある。このように「接客態度」を評価する以前に、そもそも係員が旅客に相対する場面自体が著しく減少しているという面もある。また、多様な企画乗車券が発売されるようになった反面、周遊券や青春18きっぷなどの使用条件などが狭められ、国鉄時代より利用しづらくなったものもある。また、JR西日本では、ローカル線で日中に保線を行うときに、列車を運休したうえに代行バスも運転しないなど、コスト最優先の体質が問題視されることもある。
  • 信楽高原鐵道列車衝突事故やJR福知山線脱線事故などの事故は、市場原理を優先するあまり安全性軽視によるものが原因ではないかとの指摘がある。これに対しては、統計によれば民営化後に鉄道事故は減少していること、JRグループよりも私鉄各社の方が事故が少ないことなどから、民営化とは関係ないという反論もある（資料）。このように、JRグループ各社によっても違いがあると思われる。
    また、国鉄時代と民営化後の事故率を単純に比較し、民営化の影響を語ることは適切ではない。保安装置の技術水準が向上していることを考慮すれば、時代が進むにつれて事故率は自ずと下がってゆく。
  • 当局の思惑であった労使協調の労働運動は実現せず、かえって社共共闘の国労よりもさらに先鋭的で巨大な全日本鉄道労働組合総連合会（JR総連・国鉄時代に国労よりも過激な活動を展開していた旧動労が中心）が現場の主導権を握った。後に方針に反発し、労資協調で旧鉄労系中心、すなわち旧民社系中心の日本鉄道労働組合連合会（JR連合）が分裂発足する。ただしどちらも連合に加盟している。
    このように理想的な労使協調は実現しなかったものの、JR各社に対して各労働組合が、国鉄に対する国労ほど影響力を持たない。さらにその後のバブル崩壊により、先鋭的な労働争議は不可能となった。結果としてストや順法闘争の影響力をほぼ皆無にすることは成功した（唯一の例外が動労千葉が運転士の多数を組織している房総半島地域であろう。但し彼らがストライキをしても全国ニュースにはまず取り上げられることはない）。
    また、一部の労組の中枢部に過激派が食い込んでいるといわれ、その問題が完全に解決できないうちに完全民営化を急いだことについては公安関係からの憂慮もある。（国鉄動力車労働組合の項も参照のこと）
  • 排除された国労などの組合員のうち、最後に残った1047名が「国労闘争団」を組織。不当労働行為であるとして、地方労働委員会に裁定を申立てた。地労委はJRに救済命令を出したが、JRは拒否して再審査を申立てた。中央労働委員会でも闘争団側の主張は大部分認められたが、JRは逆に労働委員会を東京地方裁判所に訴えた。JR総連や連合も、従来の経緯からJRに全面協力し、逆に裁定を受け入れないよう迫ったという。2004年、最高裁はJRの主張を認め、不当労働行為があってもJRに責任がないとした。先鋭化した闘争団と、国労本体との対立も深刻化（詳細は国鉄労働組合を参照）。なお、中曽根首相はのちに、分割民営化の狙いが労組潰しであった事を認めている。
  • 当局の切り崩しによって少数派に転落した国労は、「国鉄」がなくなった今でも「国鉄労働組合」を名乗っている。ただし、JRが国労を相手に提訴していた損害賠償を取り下げる条件のため、国鉄の分割民営化を1995年になって認めた。
  • 別会社にすれば特定組合の労働者の排除が認められたことで、偽装倒産による解雇を可能にする前例を残した。また、バブル崩壊後のリストラの先駆となった。
  • 日本国内では、上記のような課題を抱えているが、海外では、日本の国鉄分割民営化に関しては「成功」と認識している場合が多いと言われる。特にヨーロッパ諸国では、日本同様、国有鉄道の運営の抜本的改革が必要とされていたが、1988年のスウェーデンを皮切りに、日本の事例を参考にしながら、ドイツやオランダ、イギリスなどの国が、鉄道民営化を果たしている。また、国有のままで残っている鉄道事業者についても、民間の経営手法を取り入れるなどの変化が見られる。

ヨーロッパの場合、日本の手法と異なるのは、「上下分離方式」（経営主体を、インフラと列車運行に分離し、前者を国家（あるいはそれに準ずる組織）が保有し、列車運行は会社組織が線路使用料を払って行う）と「オープンアクセス」（列車運行への参入を自由化すること）を採用している点であり、欧州連合（EU）の指令として実施されているものである。もともと、国際寝台車会社（ワゴン・リ社）やプルマン社、ミトローパ社の様な、自前の寝台車や食堂車を持ち、列車運行を行う民間会社が存在した歴史もあって、この様な方式を取り入れやすい地盤があったのかも知れない。またこの手法により、鉄道経営を活性化する効果が見られた場合もあり、特に貨物輸送では、多くの事業者が新規参入するなど、その傾向が比較的強いとされている。

ただし、全てが上手くいっているわけではない。また、ローカル輸送などの不採算部門の切り捨ては深度化していることや、組織の細分化による技術力の低下（このことが結果的に、鉄道車両工業の寡占化を進めたとされる）、「儲け主義」による顧客サービスの低下、安全性の低下など、日本同様の問題を抱えているのも事実である。

ヨーロッパ諸国のうち、イギリスの場合は、非常に複雑な民営化手法を取り入れたが、後に事故が頻発するなど、設備の劣化が深刻な状態になり、その結果、最近では民営化政策を一部見直して、国家が介入するようになっている。この事例から、「イギリスの国有鉄道の民営化は失敗に終わったのであるから、日本も分割民営化失敗を認めて、国家が介入するべきである」という意見も多く見られる。ただし、イギリスの鉄道経営や技術水準自体が、第二次世界大戦後から慢性的に悪かったことや、陸上輸送における鉄道のシェアが日本とは比べ物にならないほど低いことなど、鉄道経営の前提条件に多くの違いがあるため、イギリスでの事例が、そのまま日本に当てはまるかどうかは、慎重に考える必要がある。

巨額債務のその後

国鉄分割民営化の時点で、累積赤字は37兆1000億円に達していた[2]。このうち、25兆5000億円を日本国有鉄道清算事業団が返済し、残る11兆6000億円を、JR東日本、JR東海、JR西日本、JR貨物、新幹線鉄道保有機構（1991年解散）が返済することになった。経営難の予想されたJR北海道、JR四国、JR九州は、返済を免除された。

国鉄改革最大の目的といわれた巨額債務の解消であるが、結果は成功したとは言い難い。一つには、累積赤字は利息が利息を生み膨れあがって行き、手の施しようが無い巨額に達していたという事情がある。これについては、赤字額が小さいうちに政府などが援助をしていれば防げた事態であった。単年度に限って言えば、国鉄最後の1986年度に既に黒字転換していたのだが、累積赤字を返済するには焼け石に水どころか、利息の返済すら全く足りなくなっていた。

民営化により市場原理を活用したことにより、本業での収益は好転した。また、JRにとっては返済可能な程度に負担額が抑えられたこともあって、返済は順調に進んだ。

一方で、国鉄清算事業団による返済は進まなかった。清算事業団による用地売却は、資産価値は14兆7300億円といわれていたが、ほぼ半額の7兆7千億円で売る見積もりを立てているなど、その計画は非常に不自然であった（詳細は日本国有鉄道清算事業団の項目を参照）。実際には地価高騰によりさらに資産価値は上がっており、借金返済は可能で、そもそも分割民営化の必要はなかったと主張する者さえあった。しかし、用地売却が地価高騰を悪化させるとする主張がなされた結果、「その地域の地価の異常な高騰が沈静化するまでこれを見合わせる」[3]とする閣議決定などの政治的な介入もあって、売却は予定通り進まなかった。一般的には供給が増えれば価格は下がるはずなので、全くデタラメな主張であると指摘されている。

その後のバブル崩壊によって土地の時価総額が減少するなどもあり、土地が塩漬けにされている期間に利息が嵩んでかえって債務総額は増えた。1998年10月22日の清算事業団解散時には、国鉄から引き継いだ時に比べて2兆8000億円増の28兆3000億円に達していた。そのため、国鉄汐留駅跡地の再開発などでは、「安価に土地を入手した企業だけが得をした」と批判がされている。

現在、借金返済は独立行政法人・鉄道建設・運輸施設整備支援機構の「国鉄清算事業本部」が清算事業団を承継して行っている。清算事業団解散時にあった28兆3000億円の借金のうち、16兆1000億円の有利子債務は国の一般会計に承継、つまり国の借金となった。残る債務のうち、年金等将来費用3兆400億円を国鉄清算事業本部が、厚生年金移換金など7000億円をJRが、これまでの負担分とは別に返済することになり、その残りは債務免除となった。

脚注

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  1. ↑ 怒った利用客が上尾事件や首都圏国電暴動などを引き起こす事態まで起きている。
  2. ↑ 国鉄改革について」
  3. ↑ 「2 清算事業団による債務の処理」 平成10年度運輸白書

参考文献

関連項目

外部リンク

zh:國鐵分割民營化

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